乡镇煤矿监管领域干部违纪违法的主要特点
煤监干部与煤矿主互相勾结，利用职务之便收受好处达成默契。从2009年以来，各级纪检监察、检察机关查处的与万盛区煤矿有关的5起煤监领域违纪违法案件中，行贿人多头行贿或受贿人多头受贿现象特点明显，涉案人员互相勾结、互相利用，对利用职务之便收受好处相互达成一种默契，形成查处一人牵出一串，查办一案挖出一窝的现象。
涉案煤监干部都掌控着直接影响煤矿主利益的执法权。2009年以来，万盛区被查处的煤监干部涉及市、区两级煤矿监管部门，涉案的煤监人员级别虽从一般人员、科级、处级直至厅局级，涉案金额也高低不等，但涉案煤监干部都或多或少地手握安全生产执法权，操控着煤矿主的切身利益。与此同时，乡镇私营煤矿规模小、条件差、装备落后，为追求利润最大化，大多没将更多资金投入安全生产，而是把更多精力放在寻求监管保护、规避安全检查、缩短整改期限等方面上，通过行贿监管者，来减少其对煤矿生产的影响。
利用过年过节收送“红包”成为乡镇煤矿监管行业的潜规则。从万盛区查处的煤监干部违纪违法的案件看，一方面，大多数发案的煤监干部看着自己监管的私营业主一夜暴富，加之其掌握的行政权力与收入之间的巨大差距，逐渐心理失衡，大笔的贿赂不敢收，但认为过年过节收受乡镇煤矿业主的“红包”属于“正常”人情往来，也不构成受贿，因此，往往来者不拒照单全收，积少成多。另一方面，乡镇煤矿业主认为拿点儿“小钱”送送“红包”，既可以拉拢与监管者的感情，又可以未雨绸缪，故过年过节大都主动按职位高低送“红包”。
涉案煤监干部违纪违法手段呈现多样化和隐蔽性。一方面，在煤炭行业的巨大利润诱惑下，私营煤矿主加大对煤矿监管人员的行贿力度；另一方面，国家加大了对煤监领域违纪违法行为的查处力度。为了逃避法律的制裁，煤监领域违纪违法的形式已经从单纯的收取贿赂，发展为直接入股经营，或是亲属开矿，甚至约定期权受贿，越来越具有多样性和隐蔽性。
煤监行业行贿受贿金额较其他领域一般贿赂案件大。由于煤矿开采行业的暴利，煤矿业主在行贿煤监人员时也舍得下本钱，贿赂金额一般都比较大，单笔行贿金额往往超过5000元，多的数万元甚至数十万元。
乡镇煤矿监管领域违纪违法现象的主要原因分析
一是乡镇煤矿监管体制不顺，多部门多头管理导致互相推诿扯皮、权责不清，衍生了官煤勾结、行政趋利等腐败现象。比如，在关闭小煤矿方面，国家态度是十分坚决的，但由于乡镇小煤矿与当地财政和就业关系十分紧密，地方政府的态度则是游离的，这就是一些非法乡镇小煤矿屡禁不绝的重要原因。
二是乡镇煤矿监管法律法规不健全而导致司法实践上的混乱，给个别煤监干部钻法律空子以权谋私以可乘之机。一方面，从煤炭安全生产法律法规看，虽然我国已逐步建立起较为完善的煤监执法体系，但对于地方乡镇煤矿安全生产的规定方面，法律法规还存在滞后问题。另一方面，我国《刑法》对受贿的构成要件规定必须要利用职权为行贿人谋取利益，而“谋取利益”的界定在理论界和司法实践中都有争议，这也造成了查处煤监干部受贿案的司法实践中，受贿人收取的无具体请托事项的“红包”，有的案件界定为受贿金额，有的案件则界定为收受礼金。这种现象容易造成司法实践上的混乱，也不利于打击煤监领域违纪违法行为。
三是过于集中的行政权力和过大的自由裁量空间，为煤监领域钱权交易提供了舞台。煤炭是一种特殊的矿产资源，属于国家所有，对于乡镇煤矿而言，对煤炭资源只有开采权而无所有权，为实现对煤炭的有序开采，国家对煤矿开采有着严格的控制和监管，行政权力不仅介入了煤炭资源的宏观调控和安全生产监督，也介入了煤矿的日常生产经营中，几乎涵盖了煤矿生产的各个环节。行政权力对煤炭资源的过于集中，行政权力介入过多过细，带来的自由裁量空间也大，为权钱交易提供了更多的空间。
四是乡镇煤矿主为追求利益最大化、实现低投入高回报，不惜代价千方百计拉拢腐蚀煤监干部。一方面，国家对建矿生产有着严格的监管措施；另一方面，煤矿开采是一个高风险的特殊行业，特别是乡镇煤矿具有规模小、装备落后、可采资源有限、作业环境恶劣等特点，自身很难达到国家规定的安全生产标准。因此，拉拢贿赂煤监干部寻求关照保护，也就成了多数私营煤矿主的常用手段。
预防和降低乡镇煤矿监管领域违纪违法风险的对策建议
进一步理顺乡镇煤矿安全监管体制，明晰行业主管与安全监管职能。由于目前地方煤炭行业主管部门与安全监察部门在职责、权利与责任上还存在着部分重叠现象，职责划分不明确。另外，由于地方企业能给地方政府带来效益，因此，地方行业主管部门与地方企业属于利益共同体的关系，在一定程度上会庇护地方企业的违反安全法规的行为，给安全生产带来隐患。因此，建议实行行业主管部门只管生产，安全监察部门负责安全监管，明确各方职责。
建立健全法律法规制度，进一步规范自由裁量权。一是国家要加速立法调研，根据需要不断填补法律空白，增强法律法规的整体性和系统性。二是要继续完善现有立法，推动《矿山安全法》、《煤炭法》的修订和《刑法》相关条款司法解释的出台，尽快制定《安全生产应急管理条例》、《安全生产法实施条例》等法规规章，改变安全生产的有关规范分散于各单行法律法规之中的现状，增强法律法规的可操作性和配套性。三是对于地方来说，要结合地方现状和特点，加强地方性法规的制定，以解决地方独有的、特殊的问题。
加强对行政权力行使的监管，探索实行煤监领域执法权与处罚权分离机制。一是约束煤矿管理的行政审批行为，在市场准入上下工夫。要构建公平、公开、公正的煤炭资源市场化配置管理体制和运行机制，对煤炭资源的配置要尽可能实行公开招投标拍卖制度；要减少准入环节的行政不合理干预，减少证照量和审批环节，简化审批程序；要改进审批方式，积极推行网上办公，建立重大或复杂裁量事项集体会办制度和听证制度，提高审批环节透明度。二是建立对煤矿监管执法权的监督制约机制。探索建立执法与处罚分离机制，即取消现场处罚和现场验收，采取单位集体研究机制，并且实行调查、检查人员与验收、处罚人员不重复、不交叉制度。
加强煤监干部交流力度，有效阻断监管中的人情利益链。一是要实行干部强制交流制度。要实行强制的定期轮换制度，不仅包括监察监管部门的“一把手”，而且包括处在执法第一线的煤矿安全监管员，既要进行单位内部交流，也要开展异地交流，解决“熟人监察”的问题。二是要加大干部选拔任用改革力度，按照中央对干部人事工作的相关要求，坚持德才兼备、以德为先的用人标准，探索领导干部差额选拔、差额票决和竞争上岗的新路子。三是要进一步加强法制教育和反腐倡廉教育，不断提高领导干部廉洁从政能力。
强化“廉洁诚信经营”意识，推进煤监领域廉政风险防控向煤矿业主延伸。调查显示，煤监领域的腐败问题中，党员领导干部法纪意识淡薄、守不住廉洁底线固然是主要原因，但煤矿业主为追求高额利润不择手段、不惜代价的因素也不可小视。为此，在加强煤监领域干部廉洁自律教育和违纪查处的同时，大力推进煤监领域廉政风险防控向煤矿业主延伸更势在必行。一是强化煤矿业主“廉洁诚信经营”教育。二是制定煤矿业主廉洁诚信经营行为规范。三是建立煤矿企业、煤矿业主和管理人员廉洁诚信经营档案，实施动态管理。四是开展煤矿业主预警管理。五是对超过预警范围的，由行政职能部门严肃查处、及时通报，并按照不廉洁不诚信企业监督管理办法加强监管，情节特别严重的，取消其经营资格。
健全乡镇煤矿的准入制度，提高乡镇煤矿开采标准。对于小煤矿数量较多的地区，要根据国家开办煤矿的相关要求，结合自身资源条件，健全乡镇煤矿的准入制度，提高建矿开采标准，陆续淘汰一批产能低下、事故频发的乡镇煤矿。要通过提高乡镇煤矿开采标准、减少乡镇煤矿数量，来遏制“官煤勾结”的腐败现象，避免煤矿恶性安全生产事故发生。（作者系重庆市万盛区区委常委、区纪委书记）
来源：中国纪检监察报
